（二）传统行政法学基础理论的不足之处传统行政法学基础理论的形成是行政法作为独立的部门法、行政法学作为独立的学科得以成立的理论前提，其对于相对人权利的保障、行政合法性的监督等也具有重要的现实意义。

第五，在各种多元性的法律竞合与交错中，必须考察这些新的法律现象。这种体系在现代公共行政的背景下存在着一定的问题。

因此，今后有关行政法学体系论的研究必须注重各论部分的独特性，同时立足于行政法学总论与各论的关联性，构建总论与各论部分的良性循环系统。对此，传统行政法学的基础理论并不能充分对应。[日]佐藤英善：《現代経済と行政—経済活动へ行政介入》，《公法研究》第44号（1982年）。[10]行政行为是个行政法学的学术概念，而非法定概念，在实践中具有各种不同的含义。[13]参见[日]成田賴明：《非権力行政の法律閣题》，《公法研究》1966年第28号。

【摘要】传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，忽略了同一行政过程中各个连续的行为形式之间的联系，仅仅从静态上定点地考察行政行为的合法性。[53]参见[日]塩野宏：《行政作用法論》，《公法研究》1972年第34号。[90]《〈妇女权益保障法〉执法检查报告》（1995年）。

例如，李鹏委员长曾经在执法检查动员会议上用大量的篇幅论证贯彻实施《农业法》与学习三个代表思想之间的关系，以此提醒检查组成员与时俱进地开展工作。全国人大常委会的组成人员不仅深知政策的重要性，而且善于运用政策思维提出解决执法困境的方案。[73]《〈法官法〉和〈检察官法〉执法检查报告》（2006年）。[65]政策宣传的另一面则是将中共中央及其所属部门所出台的一些新政策、新措施作为它们执行法律、提高法律实施效果的一种表现，以此提倡各级党委通过灵活的政策推动法律的实施。

凡滥铺摊子、上项目搞建设而影响发放教师工资的，要坚决停下来，首先保证教师工资的发放。如果某一个政党同时掌控了联邦政府的立法、行政和司法三个分支，那么政党对国家的领导在很大程度上能够超越分权与制衡的权力运行逻辑而具有了更高的统一行动的效率，当然也可能会导致权力过分集中而缺乏监督的弊端。

20世纪70年代末、80年代初最主要的立法议题便是为百废待兴的共和国提供一套政权组织建设和改革开放所急需的法律规则。[100]参见《中国特色社会主义法律体系》白皮书，人民出版社2011年版。[17]李鹏：《为加强社会主义民主法制，推进依法治国而努力工作》（1998年3月21日在第九届全国人民代表大会常务委员会第一次会议上）。[39]2009年之前，《工作报告》不管是对过去工作的总结还是对未来工作的规划大多以立法工作、监督工作、代表工作、对外交往工作、常委会自身建设等职权事项展开，条理也比较清晰。

团系统是《未成年保护法》实施过程必须依赖的组织资源。1997年3月，中共中央召开了第一次中央计划生育和环境保护工作会议，江泽民同志在会上做了重要讲话。更具体而言，其主要目的在于检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题[2]。就可行性而言，将政策因素完全排除出执法检查过程似乎与执政党日益将决策重心向人大系统倾斜的趋势背道而驰。

自1993年起，全国人大常委会便要求应围绕改革开放和社会主义现代化建设的重大问题，以及人民群众反映强烈的问题，确定一个时期执法检查的重点。因此，过度强调让法律规则服务和迁就于政策则将不可避免地破坏法律规则本应具有的稳定性。

此外，执法检查制度诞生的主要目的也在于纠正违法违宪的行为，[98]因此，执法检查的实践更应该恪守宪法法律，否则便违背了该制度设立的初衷。[36]《吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》（2008年3月18日）。

通过执法检查经常性地督促执政党政策的执行比起通过立法将执政党政策一次性地加以消化吸收，前者的效果当然更胜一筹。因此，八届全国人大常委会也就理所当然地将当时执政党的首要政策重点——建设社会主义市场经济——作为其执法检查的首要主题。正如李鹏同志指出的，党对人大的领导是通过在人大的党组织和党员并团结一切可以团结的力量来实现的。因此，制度性的回应必不可少。[50]《中共中央、国务院关于印发《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》的通知》（2006年4月9日）。从此，包括执法检查在内的监督工作的主要功能从确保法律的执行转移到了确保政策的贯彻落实。

例如，2004年之所以要围绕三农问题开展执法检查和工作调研，部分原因在于检查中央出台的一系列支农政策能否真正落到实处[32]。法律的实施不可能脱离其所依托的宏观生态环境，包括政治生态。

[91]《〈环境保护法〉执法检查报告》（1995年）。1998年底，李鹏委员长在总结《农业法》执法检查活动时将实施法律与贯彻政策联系起来，他说，刚刚结束的党的十五届三中全会专门讨论了农业和农村工作，对农村经济、政治、文化的建设和发展做了全面部署。

[21]《李鹏委员长在九届全国人大常委会第九次会议上的讲话》（1999年4月29日）。引自《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1985年）。

例如，全国人大常委会在1993年特别强调要加强对有关社会主义市场经济方面法律实施情况的检查监督，保障和促进社会主义市场经济的发展。[70]1999年，全国人大常委会执法检查组对国家林业局以及各地政府贯彻中共中央、国务院实施天然林资源保护工程的决策的情况表示首肯。与议程资源分配不均所引发的后果一样，不均衡地分配司法资源无疑将影响到其他问题得到司法解决的可能性以及及时性。例如，全国人大常委会至少在两个场合提出希望有关部门通过在相关干部学校或党校开设特定的法律课程的方式以提高领导干部的法律意识、对相关工作的重视程度以及决策水平。

第五条第三款则进一步重申了上述原则。这方面的法律也自然成为八届全国人大常委会执法检查的主题。

尽管其并未向执政党提出非常明确具体的问题解决方案，但也提供了相对清晰的改善工作的路线图。另一方面，其也要求监督实践应当发挥能动性——即不仅仅要监督政策的实施情况，而且要适时地提出相关的政策建议。

首先，我们要代表最广大人民群众的根本利益。引自《李鹏委员长在全国人大常委会〈中华人民共和国农业法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》（2001年8月23日根据录音整理），载全国人大常委会办公厅秘书局编：《九届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2003年版，第19-20页。

同时，这些组织凭借其对执政党政策的敏感度和领悟力能够及时准确地把握执法工作的侧重点以提高法律实施的效果。[105]彭真：《不仅要靠党的政策，而且要依法办事》（1984年3月13日在省、自治区、直辖市人大常委会负责人会议上的讲话）。《法官法》、《检察官法》、《律师法》的执行在目前条件下也离不开各级政法委的支持。[67]1992年一份执法检查报告认为，1991年9月中央工作会议确定了搞活国有大中型企业的20条政策措施，……使贯彻实施《企业法》的步伐明显加快。

[99]各年度所检查法律的具体情况如下：2007年：《义务教育法》、《法官法》、《检察官法》、《民族区域自治法》。具体实例可参见以下文件：《2011年人民法院工作要点》、《最高人民法院关于充分发挥刑事审判职能作用深入推进社会矛盾化解的若干意见》（2010年12月31日）、《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实维护学校、幼儿园及周边安全的通知》（2010年5月10日）。

例如，1995年全国人大常委会向中共中央提出要进一步提高各级领导干部对环保问题重要性的认识，更加重视对环保工作的领导。可预见的结果便是，执法机关及其工作人员将会把更多的时间和精力投入到确保政策、而非法律的执行上，这无疑将直接地减少执法资源的分配。

[9]三个月之后，《第八届全国人民代表大会常务委员会工作要点》（简称《要点》）正式通过。[10]然而，萧规曹随紧紧是短暂的现象。